Un futuro para Mexico

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VI. Democracia

El empate democrático
La democracia mexicana se parece más que nunca al diseño constitucional que la rige, pero es una democracia paralítica. No produce los bienes que se esperaban de ella. Gobierna pero no transforma al país. La Constitución dice que el régimen político de México es el de una República representativa, democrática y federal. Más que nunca antes en nuestra historia tenemos un régimen político democrático y representativo, con división de poderes y altos rangos de autonomía de los gobiernos estatales. La paradoja consiste en que haber cerrado la brecha entre el régimen político real y el régimen político legal no ha redundado en un gobierno más eficaz, sino en un gobierno más competido, sujeto a más límites y controles, más ineficaz, impregnado de una ética pública de lo posible que se parece más a la resignación que al realismo.

Por un lado, se ha hecho presente el poder del Congreso. Desde 1997 nuestra democracia produce gobiernos divididos: el partido que gana la mayoría en las elecciones presidenciales carece de mayoría en el Congreso. Nuestro régimen democrático no otorga mandatos ni da poderes para cumplirlos a los gobiernos que elige. Es un régimen presidencial disminuido. Un Congreso eterna y estructuralmente desprovisto de una mayoría del partido gobernante es el peor obstáculo que pueda encontrar un régimen presidencial. El poder legislativo se vuelve un poder adversario, capaz de bloquear al gobierno, pero no de conducirlo. Nuestra oposición —la que sea— bloquea más de lo que construye.

Por otro lado, se ha hecho presente el poder judicial. La debilidad mayor de nuestra democracia es que se asienta sobre un débil imperio de la ley. En cuanto los distintos poderes pueden competir libremente entre sí, emerge la Suprema Corte como un árbitro con poder no sólo en el ámbito de sus tareas constitucionales, sino en todos. El espacio de arbitraje de la Suprema Corte se multiplica. Vuelve a legislar sobre las muchas ambigüedades de la Constitución, y a resolver asuntos de leyes secundarias que la contradicen y le son remitidas para que las armonice. Por la Corte han pasado en los últimos tiempos más querellas de consecuencia política y visibilidad pública que en toda su historia, lo mismo si se trata de una controversia constitucional sobre el poder de veto del presidente al Congreso, que de peticiones de amparo fiscal, del ultraje a una periodista, de la negativa a un ciudadano que reclama sus derechos constitucionales a una candidatura independiente, o de los presos de la masacre de Acteal de 1997.

La democracia ha hecho aparecer con fuerza extraordinaria los poderes legislativo y judicial en el escenario de un poder ejecutivo disminuido. Se han hecho presentes también los poderes del pacto federal previstos en las leyes. Nunca ha sido tan grande la autonomía de los gobiernos estatales. Un gobernador hábil tiene hoy más poder sobre su estado que el que tiene el presidente sobre el país. Esta autonomía, sin embargo, no añade fortalezas al Estado democrático. Los gobiernos locales son eslabones débiles de la organización política nacional porque no cumplen con las tareas esenciales del Estado democrático: primero, no cobran impuestos ni rinden cuentas; segundo, no aplican la ley ni garantizan la seguridad de sus ciudadanos.

He aquí un régimen político incuestionablemente democrático y representativo, con una efectiva división de poderes y un pacto federal de altas autonomías locales. He aquí a la vez un Estado débil, que no aplica la ley, cuya división de poderes se acerca al divisionismo, y cuyo federalismo tiene algo de feuderalismo. Todo ello en el marco de un régimen político que no produce mayorías claras y vive inmerso en un empate perpetuo, que sin embargo no produce ingobernabilidad.

México no padece crisis constitucionales o fracturas del régimen político, no está en riesgo de rebeliones o golpes de Estado. Goza de una clara estabilidad política aun en medio de los picos de violencia que lo sacuden. No sufrimos de una crisis de gobernabilidad política, sino de gobernabilidad transformadora. Nos faltan gobiernos capaces de dar pasos claros en la construcción del país democrático, próspero y equitativo que buscamos; de terminar de construir la sociedad de clase media inacabada que somos.

Seguridad
Que la inseguridad pública no ponga en riesgo la estabilidad política fundamental del Estado no quiere decir que no represente su problema número uno. Se confunden en este ámbito dos órdenes distintos del problema de seguridad que aqueja a la República: el orden de la seguridad ciudadana y el orden del combate al narcotráfico. Obviamente se encuentran vinculados, pero no se sobreponen, ni son asimilables uno al otro.

La seguridad ciudadana de todos los días, la seguridad fundamental que debe proveer un Estado, presenta fragilidades estructurales. Unas vienen de años atrás, como el anquilosamiento de las instancias de procuración y administración de justicia. Pero el tema de las policías y de la seguridad pública local domina el paisaje. Es la inseguridad que altera la vida cotidiana de la sociedad, la inseguridad de los delitos del fuero común: el homicidio, el robo, el secuestro, la violencia familiar y social.
Son todos responsabilidad de los gobiernos locales, los eslabones débiles de la seguridad pública de México, los responsables de que en México sólo se castiguen en promedio cinco de cada cien homicidios dolosos, pues la persecución de los homicidios no es una facultad federal sino local. Son los responsables, también, de la penetración del crimen organizado en sus policías e instituciones de seguridad. Los han dejado entrar. De ahí la cantidad de policías locales intervenidas por la federación por su complicidad con el narcotráfico. De ahí, también, la ocupación silenciosa de ciudades fundamentales del país por los barones del crimen organizado. Es urgente un nuevo reparto de responsabilidades entre los estados y el Estado a propósito de la seguridad, enfrentando sobre todo la impunidad en los delitos hoy ubicados en el fuero común, los que más afectan al ciudadano en su vida diaria.

Se puede dar un nuevo giro a la política de seguridad interna del país, impulsando la creación de una policía nacional única, sustituta de las policías estatales y municipales, unificando los códigos penales de los estados, federalizando buena parte de los delitos hoy subsumidos bajo el fuero común. Abundan los ejemplos internacionales, unos más pertinentes que otros: Chile, Colombia, Canadá (salvo Ontario y Quebec). Ya se ha avanzado en ese camino: desde 1998 existe una policía federal en México; desde 2007 una academia policíaca federal; hace poco el gobierno propuso formalmente sustituir a las policías municipales con policías estatales.
Cada día son más los gobernadores que en privado confiesan su preferencia por entregarle la seguridad a la federación, a sabiendas de que implicaría quedarse sin policías. Y cada día son más los militares que reconocen, también en privado, que las policías locales no les provocan ninguna confianza. En los estados de capital dominante, como Yucatán, Nuevo León, Tlaxcala, Aguascalientes, Zacatecas, por sólo mencionar a algunos, “estadualizar” a las policías municipales es sencillo, si no es que ya se ha hecho; el siguiente paso, en esos mismos estados, consiste en federalizar a los policías ministeriales, mediante un mecanismo de entrada voluntaria: los gobernadores que así lo deseen, adelante; los que no, no. Algunos preferirán mantener la estructura actual, pero coordinarla bien, depurarla y equilibrarla; otros, no. Lo que parece imposible es limpiar las centenas de cuerpos policíacos estatales y municipales corruptos, más de 300 mil efectivos, con menos de 20 mil policías federales operacionales honestos, suponiendo que lo sean.

Ante la preocupación de que una policía nacional única se torne un monstruo represor descontrolado y autoritario, existe un antídoto, deseable y necesario en sí mismo, pero justificado además por la necesidad de despolitizar las tareas de seguridad, hasta donde es posible hacerlo. Convendría transformar a la Secretaría de Gobernación en un Ministerio del Interior que tutele a la Policía Nacional, tanto preventiva como investigativa, y al CISEN, pero sin tareas políticas. No se puede pedir un nombramiento por completo apolítico, pero puede dársele en la práctica un carácter esencialmente de seguridad, como sucede en muchos países de América Latina y de Europa. De esta manera, tanto la Policía Nacional como el Ministerio del Interior quedarían sujetos a la rendición de cuentas con el Congreso, pero a la vez despojados de funciones políticas. Las funciones políticas de la actual Secretaría de Gobernación serían trasladas, como ya se intentó, a la Oficina de la Presidencia o a una Jefatura de la Casa Civil, como le llaman los brasileños, un “chief of staff” según los americanos.

Cuando de manera gradual se avance en la construcción de este andamiaje institucional, podría también rediseñarse la estrategia de combate al narcotráfico, emprendiendo un debate nacional serio sobre las diversas opciones, desde la tregua tácita hasta la guerra frontal con una cooperación estadunidense cuantitativa y cualitativamente mayor, dentro de un esquema amplio de seguridad regional de América del Norte, con tres facetas: primero, atacar no las causas —el tráfico en sí mismo— sino los daños colaterales del narcotráfico, a saber, la violencia entre narcos, los secuestros, el derecho de piso, la penetración de las estructuras políticas, la venta de estupefacientes a niños, el daño a la salud de los adictos. Se trata de un enfoque de reducción del daño, tanto en lo individual como en lo nacional. Segundo, despenalizar en México, de manera acompasada con Estados Unidos, gradual y por segmentos, el consumo de drogas. Tercero, concentrar los esfuerzos militares y policíacos en el sellamiento del sur del país, como se viene proponiendo desde 1998, y especialmente en el Istmo de Tehuantepec, como se viene discutiendo desde 2004, y como en principio ya lo resolvió el actual gobierno, sin anunciarlo todavía.


Gobernabilidad

¿Cómo producir mayorías, inyectarle competencia y abrir el régimen de partidos, darle más poder a los votantes, fortalecer al Estado para que no sólo administre sino también gobierne, y no sólo gobierne sino también transforme?

Se trata de dotar al país de un Estado que modernice y decida, que permita la eclosión de mayorías, que no dependa del consenso, que sirva para dirimir desacuerdos, no para desvanecerlos. Sin un conjunto mínimo de reformas institucionales, las demás son imposibles. No hay verdades absolutas, soluciones milagrosas, ni recetas perfectas en materia institucional o electoral. Todo es experimentación, imperfecciones, ajustes constantes, rectificaciones y volver a empezar. Sin embargo, entre quienes desean cambiar las cosas ha comenzado a surgir un acuerdo tácito, en ocasiones explícito, de lo que es preciso hacer. Creemos que son necesarias tres reformas fundamentales:
1. Para producir mayorías claras: la segunda vuelta presidencial y la supresión de la cláusula de sobrerrepresentación en elecciones legislativas; 2. Para darle poder a los votantes y abrir el régimen de partidos: reelección consecutiva y candidaturas independientes; 3. Para un poder ejecutivo con iniciativa: la figura del referendo, poderes de veto, de decreto y establecimiento de “leyes guillotina” de obligatoria resolución por el Congreso. Esta lista no es exhaustiva, pero aspirar a un esquema completo equivale a vivir sin ninguno; aquí sí, la totalidad deseable es el enemigo mortal de las partes suficientes, por ahora.

Construir mayorías
Es imprescindible diseñar un sistema que promueva, aunque no imponga, la conformación de mayorías unipartidistas o de coalición previa en el Congreso. En un sistema de tres partidos, como es el nuestro hoy, y como amenaza con permanecer durante años, no es una tarea sencilla. Algunos analistas con experiencia real de gobierno y conocedores de las mejores prácticas en otros países han sugerido la eliminación de la llamada cláusula de sobrerrepresentación (fijada hoy en 8%) como solución. Es una buena idea. Suprimirla permitiría —aunque no lo aseguraría— que un partido que obtuviera 41% del voto en elecciones legislativas, por ejemplo, alcanzara una mayoría absoluta de diputaciones.

Otra alternativa es la segunda vuelta legislativa: encierra un enorme efecto amplificador de mayorías relativas, pero tiende a borrar del mapa legislativo al tercer partido en liza, casi siempre el PRD, desde 1991. Se puede instaurar o no en función de cómo se quiera generar mayorías legislativas. También se pueden hacer concurrentes o ligeramente escalonadas las elecciones legislativas y la segunda vuelta presidencial, de modo que la polarización de ésta arrastre a las legislativas hacia la formación de mayorías en el Congreso.

La segunda vuelta en la elección presidencial parece imprescindible, como lo ha admitido el secretario de Gobernación. Los números son elocuentes: en 1994 Ernesto Zedillo obtuvo 50% del voto, Vicente Fox 43% en el 2000, y Felipe Calderón 35% en 2006. El próximo presidente debiera darse de santos si alcanza un 32% en 2012. México no puede ser gobernado por un presidente elegido por menos de una tercera parte del electorado. La segunda vuelta obliga a alianzas, pues sólo pasan los dos primeros contendientes, los demás negocian su apoyo programático, de personas y cargos, entre una y otra vueltas. Por eso y para garantizar un amplio mandato, casi todos los países con régimen presidencial (en América Latina y Francia, por ejemplo) han establecido este mecanismo. La alianza forzada en segunda vuelta de rivales en la primera es común en todas las democracias; no es más ni menos artificial que otras alianzas, pero es más transparente. La ciudadanía desconfía de la capacidad de la clase política de construir alianzas. Por eso hay que inducirlas —o imponerlas— a través de mecanismos electorales.

Abrir el régimen de partidos
La segunda transformación institucional consiste en la reelección consecutiva de diputados y senadores, junto con la disminución del número de legisladores plurinominales, haciéndolas accesibles sólo para partidos que superen un umbral determinado de curules de mayoría y más del 4% o 5% de los votos. Que no exista reelección consecutiva de diputados y senadores da poder a los partidos, no a los votantes. Quien ha ganado una elección de mayoría no puede volver a aspirar a ella al terminar su mandato; voltea hacia su padrino político o a la dirigencia de su partido, no hacia sus votantes, para conseguir su siguiente empleo.

Las debilidades de la reelección consecutiva son conocidas. Tiende a crear oligarquías de ganadores que se perpetúan en el puesto y a crear políticos pragmáticos que atienden a la voluntad o el capricho de sus electores más que a las necesidades estratégicas del país. Cada decisión importante en el Congreso se vuelve una negociación de interminables condicionamientos locales que los legisladores buscan lograr para conservar la adhesión de sus votantes. Pero las ventajas de la reelección son absolutas en cuanto a trasladar el poder sobre la decisión de quién gobierna a los votantes de carne y hueso, de cada ciudad y cada pueblo, con sus peculiares necesidades. La generación de oligarquías legislativas puede acotarse limitando el número de elecciones consecutivas a que es posible aspirar: la famosa limitación de mandatos. Y dichas oligarquías encierran una ventaja que nadie puede negar: acaban formando un contingente de congresistas de carrera que son un seguro antídoto contra la improvisación, la novatez y la simple ignorancia legislativa.

Hemos hablado antes de la conveniencia de las candidaturas independientes. Reiteramos aquí su pertinencia.

Fortalecer la presidencia
La tercera reforma consiste en fortalecer a la presidencia democrática, a diferencia del ejecutivo omnipotente pero autoritario de antaño, y del presidente democrático pero débil de ahora. Su primer ingrediente estriba en el referendo para modificar la Constitución, para tratados internacionales, o para leyes secundarias de trascendencia nacional, figura ya existente para la atracción por la Suprema Corte, por ejemplo. De nuevo, no es una panacea (no existen en la política), pero conforma la solución menos mala inventada por otros países para permitirle al presidente llevar los grandes asuntos nacionales directamente al país. Es un instrumento típico de todas las democracias (salvo Estados Unidos) más o menos maduras que la nuestra, con mayor o menor nivel educativo, y con el riesgo implícito de que un buen remedio sea también utilizado para fines perversos. Pero por algo será que todos los países recurren a ellos.

Cuatro cambios adicionales, claves aunque de un calado diferente, serían suficientes para devolver al ejecutivo algo del poder que necesita para recobrar la iniciativa, en relación con el Congreso. El primero reside en concederle claros poderes de veto parcial o total sobre leyes venidas de la alianza mayoritaria del Congreso. El segundo consiste en otorgarle mayores poderes de decreto para situaciones de emergencia, desde una crisis inesperada de influenza, hasta una contracción económica igualmente inesperada. La tercera implica brindarle al ejecutivo la facultad de enviar al Congreso un número mínimo (dos, por ejemplo) de leyes al año, bajo el criterio de la llamada afirmativa ficta o leyes guillotina, según el cual dichas leyes deben ser revisadas a más tardar en dos periodos de sesiones de la legislatura, pasados los cuales entran en vigor. Por último, reviste particular importancia la redefinición constitucional de quién debe sustituir al presidente en caso de ausencia absoluta. El artículo constitucional que lo prevé actualmente es un galimatías indigno de ninguna Constitución.

(continuara)

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